Informacja przestrzenna o zabytkach, czyli jak państwo polskie wypełniło zapisy rozporządzenia INSPIRE wydając blisko 40 mln złotych- wstęp do analizy

 

Czym są dane?

Dane, za popularną sieciową encyklopedią, to zbiory wartości, które przekazują informacje, opisując ilość, jakość, fakt, statystyki, inne znaczenia lub sekwencje symboli, które mogą być dalej interpretowane i przetwarzane. W państwie prawa stanowionego, stanowionych normatywów oraz konsekwencji wynikających ze stosowania i przestrzegania tych normatywów dane są bezwzględnym elementem naszego życia. Dane klimatyczne są niezbędne do prawidłowego projektowania systemów ogrzewczych. Dane statystyczne pozwalają na wdrażanie właściwej polityki ekonomicznej i społecznej. Wśród szeregu różnych kategorii danych poczesne miejsce zajmują dane przestrzenne.

Parlament Europejski dostrzegł problemy dotyczące możliwości uzyskania, jakości, organizacji, dostępności i wspólnego korzystania z informacji przestrzennej i powziął w tej sprawie Dyrektywę z dnia 14 marca 2007 r. ustanawiającą infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (INSPIRE). Jej celem było zobligowanie państw członkowskich do wprowadzenia regulacji mającej na celu uspójnienie i udostępnienie danych przestrzennych pozwalające na prowadzenie polityk na różnych szczeblach.

Dane przestrzenne w prawodawstwie unijnym zdefiniowano jako wszelkie dane odnoszące się bezpośrednio lub odniesione pośrednio do określonego położenia lub obszaru geograficznego. Znamienny jest w tej definicji przymiot określoności. Jeśli konkretnemu zjawisku nie będzie przypisana ściśle określona granica występowania, ściśle określony zasięg jego wpływu, to nie będzie to zjawisko daną przestrzenną. Co więcej, na podstawie tego zjawiska nie będzie można wywodzić skutków prawnych.

Państwo polskie, działając na podstawie dyrektywy, przyjęło Ustawę z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, a w niej określiło zasady tworzenia oraz użytkowania infrastruktury informacji przestrzennej oraz organy administracji publicznej, właściwe w sprawach, do ich wdrożenia https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20100760489/O/D20100489.pdf . Zdefiniowano w niej między innymi daną przestrzenną i obiekt przestrzenny wiążąc je ze ściśle określonym położeniem. Spośród wielu organów ustawa między innymi deleguje ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w zakresie tematu danych przestrzennych dotyczących obszarów chronionych, które rozumiane są jako obszary wyznaczone lub zarządzane w ramach prawa międzynarodowego, europejskiego prawa wspólnotowego lub prawa państw członkowskich Wspólnot Europejskich w celu osiągnięcia szczególnych celów ochrony. Spośród tych danych można wyszczególnić następujące zbiory danych, które winny zostać udostępnione:

• rejestr zabytków, który stanowi wykaz obiektów zabytkowych, objętych szczególną ochroną prawną na terenie Polski,
• wojewódzka ewidencja zabytków,
• gminna ewidencja zabytków,
• parki kulturowe,
• pomniki historii.

Ustawodawca wyznaczył organom administracji terminy na udostępnienie tych danych:

• dla danych utworzonych po wejściu w życie ustawy lub przeorganizowanych po tej dacie, nie później niż w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie przepisów.
• dla danych utworzonych przed wejściem w życie niniejszej ustawy, nie później niż w terminie siedmiu lat od dnia wejścia w życie przepisów w zakresie interoperacyjności po uprzednim dostosowaniu tych zbiorów do obowiązujących standardów.

Oznacza to że wszystkie dane przestrzenne dotyczące ogółu dziedziny ochrony zabytków winny być udostępnione do dnia 7 czerwca 2017 roku.

Tymczasem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwleka z wykonaniem ustawowej delegacji, termin mija i dopiero po jego upłynięciu w roku 2018 zadanie to otrzymuje Narodowy Instytut Dziedzictwa. NID otwiera projekt o nr POPC.02.03.02-00-0017/18, który zakładał zdigitalizowanie co najmniej 1 308 409 szt. dokumentów wraz z opatrzeniem właściwymi metadanymi opisowymi oraz odwzorowanie przestrzenne na mapie poprzez proces wektoryzacji obiektów, których dotyczy digitalizowana dokumentacja. W ramach tego projektu ogłasza rok później szereg przetargów opiewających na kwotę ok. 37 mln. złotych. (niektóre dane mówią o łącznej kwocie projektu 42 mln. złotych, dokument NID w załączeniu), by w połowie roku 2021 szumnie ogłosić powstanie portalu mapowego zabytek.pl. Wreszcie, po 4 latach od ostatecznego terminu nadanego ustawą, polskie społeczeństwo otrzymuje komplet elektronicznych danych przestrzennych. Wreszcie powstało narzędzie do planowania przestrzennego, narzędzie stanowiące podstawę postępowań administracyjnych, narzędzie do warunkowania wydawanych decyzji administracyjnych. Ale czy na pewno? Otóż nic bardziej mylnego i to na wielu płaszczyznach.

Już sam zapis regulaminu portalu, o zgrozo, pozwala na wysnucie tezy o niezrozumieniu przez resort czym są dane przestrzenne. W regulaminie czytamy, że portal przedstawia „zbiór obejmujący dane dotyczące zabytków wpisanych do księgi C rejestru zabytków oraz znajdujących się w Krajowej Ewidencji Zabytków, gromadzone na podstawie kopii decyzji administracyjnych o wpisie do rejestru zabytków lub dokumentów krajowej ewidencji zabytków, przesyłanych przez odpowiednich wojewódzkich konserwatorów zabytków do NID. Dokumentacją źródłową dla danych znajdujących się w tym zbiorze są duplikaty lub kopie decyzji o wpisie do rejestru zabytków oraz dokumentacja ewidencyjna wchodząca w skład zbioru archiwum Krajowej Ewidencji Zabytków przechowywanej w NID”. Jednakże dalej czytamy, że „NID nie ponosi odpowiedzialności za aktualność udostępnianych danych i zgodność stanu prawnego wynikającego z tych danych z istniejącym stanem faktycznym”. Powstaje zatem pytanie po co to wszystko? Po co wydano miliony złotych publicznych pieniędzy na wątpliwej jakości informacje? Już samo zakwestionowanie aktualności i zgodności ze stanem faktycznym owych danych jest kpiną z podatnika. Bo „dane” są obiektywne i z założenia prawdziwe.

Skoro jednak już NID kwestionuje prezentowane przez siebie informacje to zastanówmy się dlaczego tak jest. Otóż gros z tych przeszło pół miliona prezentowanych obiektów chronionych to obiekty z ewidencji zabytków, których ochrona w Polsce polega na tym, że są podstawą do ustalania tej ochrony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego etc.

Grzechem tutaj będzie wprowadzenie, niejako na siłę, skąd inąd naukowego programu Archeologicznego Zdjęcia Polski, w skrócie AZP. AZP, za popularną encyklopedią, to realizowane na terenie całej Polski od 1978 przedsięwzięcie poszukiwania, rejestrowania i nanoszenia na mapy stanowisk archeologicznych. Jego celem jest uzyskanie informacji potrzebnych do celów naukowych i konserwatorskich (związanych z ochroną zabytków). Przedsięwzięcie jest koordynowane przez poszczególnych wojewódzkich konserwatorów zabytków, a centralna baza danych przechowywana jest w Narodowym Instytucie Dziedzictwa w Warszawie. Informacje o odkrytych stanowiskach archeologicznych nanoszone są na mapy w skali 1:25 000 i 1:10 000 oraz specjalne ujednolicone w całym kraju karty (Karta Ewidencji Stanowiska Archeologicznego). W praktyce, z uwagi na aspekt finansowy (w pewnym okresie płacono za każde zaewidencjonowane stanowisko), nadmiarowo, a wręcz na potęgę ewidencjonowano miejsca na podstawie jedynie pojedynczych fragmentów ceramiki, często nowożytnej, bez podjęcia jakiejkolwiek próby weryfikacji oraz bez refleksji jakie to nieść będzie za sobą skutki prawne. Kto choć raz przejrzał taką kartę ewidencyjną mógł szybko zorientować się, że ona sama nie niesie pełnej informacji przestrzennej, bo nie określa zasięgów stanowiska. Do kart dołączane są załączniki mapowe, na których grubym flamastrem oznaczano stanowiska, jednak te załączniki nie zostały w żaden sposób przeniesione na cyfrową mapę, a prezentacja stanowiska to jedynie znacznik, tzw. pinezka stanowiąca link do zeskanowanej karty ewidencyjnej. Zbiór znaczników nie jest zbiorem danych przestrzennych, bo nie kreślą granic, a te są nieodłącznym ich przymiotem. Przypomnieć należy, że zgodnie z dyrektywą INSPIRE digitalizacja danych przestrzennych polega na identyfikacji zawartej w zasobie informacji, klasyfikacji informacji, położenie geograficzne informacji, odniesienie czasowe, jakość i ważność, zgodność z przepisami wykonawczymi, ograniczenia dostępu i użytkowania, organizacja odpowiedzialna za zasób, a konkretniej za jego tworzenie, administrowanie, utrzymywanie i dystrybuowanie. Skoro zatem przynajmniej jeden warunek nie został spełniony, należy stwierdzić, że Minister nie wypełnił delegacji ustawowej.

Na potrzeby niniejszej analizy, portal zabytek.pl skonsultowany został z programistą i ten nie zostawia na nim suchej nitki. Według jego spostrzeżeń, twórca całego systemu mapowego zabytek.pl w ogóle nie zakładał i nie brał pod uwagę możliwości komunikacji z aplikacjami mobilnymi lub innymi portalami. Dobrą praktyką zawsze jest stosowanie uniwersalnych interfejsów komunikacji, które dla przyszłych rozwiązań umożliwią współpracę. Tutaj tego nie stworzono. Nie ma też możliwości dostarczania danych po interfejsie, gdyż powinien być dwustronny. Inaczej mówiąc cały portal zabytek.pl jest hermetyczną aplikacją z mocno ograniczonymi możliwościami rozbudowy i rozwoju. Porównać to można do komputera PC bez żadnych złączy czy samochodu elektrycznego bez złącza ładowania, same w sobie może zadziałają ale kompletnie nie mają możliwości komunikacji lub doładowania. Oddzielną kwestią jest znacząco niska prędkość przesyłu danych, awaryjność portalu skutkująca przerwami w dostawie usługi oraz kuriozalny obowiązek logowania uwierzytelnianego profilem zaufanym. Ponadto w portalu istnieją pomyłki np. oznaczono zabytki, które nie istnieją w rzeczywistości nawet od dwudziestu lat. Do niektórych obiektów nie wprowadzono aktualnych dokumentacji a jedynie najstarsze karty zabytku, które absolutnie nie odzwierciedlają stanu faktycznego.

A dlaczego Polski Związek Eksploratorów zainteresowany jest tym tematem? Otóż 1 maja br. wchodzą w życie zapisy noweli Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które wyłączają z amatorskich poszukiwań zabytków obszary chronione i zobowiązują Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do upowszechnienia tych danych przestrzennych. Zobowiązanie to należy traktować jako powtórzenie obowiązku już wynikającego z implementacji rozporządzenia INSPIRE. Chcąc ustalić na jakim etapie jest wdrażanie rozwiązań ustawowych PZE zwróciło się z zapytaniem do Generalnego Konserwatora Zabytków. Jakież było nasze zdziwienie gdy ten, w oficjalnym piśmie, z rozbrajającą szczerością stwierdził, że „po wstępnej analizie posiadanego zasobu danych, w odniesieniu do opublikowanej treści zapisów ustawy możemy stwierdzić, że w geoprzestrzennej bazie danych o zabytkach prowadzonej przez NID, nie znajdują się dane wszystkich obszarów chronionych wymienionych w ustawie. Dotyczy to w szczególności stref ochrony wyznaczonych w dokumentach planistycznych, z które odpowiadają poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast dane dotyczące zabytków znajdujących się odpowiednio w rejestrze i ewidencji prowadzonej przez NID są wprowadzane według danych dostarczonych przez wojewódzkich konserwatorów zabytków, które trafiają do NID w wersji papierowej i wymagają przetworzenia na postać cyfrową. Powodowało to niejednokrotnie znaczne rozbieżności pomiędzy wojewódzkimi ewidencjami zabytków, a danymi cyfrowymi udostępnionymi przez NID”. Dalej GKZ piszę, że na zlecenie Departamentu Ochrony Zabytków powstał pilotażowy program weryfikacji danych w jednym z województw.

GKZ zapomina, że upowszechnienie danych przestrzennych w postaci cyfrowej to zobowiązanie ministra. Skoro jednak NID przejął to zobowiązanie do realizacji, to winien on pozyskać te dane ze wszystkich możliwych źródeł, bo inaczej ta realizacja traci sens. Nadto da się zauważyć w tej wypowiedzi tzw. spychologię urzędniczą – ja nie bo to NID, my nie bo to wojewódzki konserwator zabytków. Przypomnieć należy, że NID to jednostka organizacyjna MKiDN, a wojewódzcy konserwatorzy zabytków to urzędnicy podlegli ministrowi. To nie są odrębne byty.

Reasumując należy ocenić, że minister nie wywiązał się ze swego zobowiązania wynikającego z delegacji ustawowej. Należy też stwierdzić także, że dyskusyjne staje się wydanie 37 milionów złotych na portal, który nie wypełnia zapisów INSPIRE. Pod znakiem zapytania pozostaje także koordynacja jednostek organizacyjnych ministerstwa, skoro doprowadziły one do takich sytuacji. Warto by się przyjrzeć zatem pracy kierownictwa Departamentu Ochrony Zabytków i Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz decyzji przez nich podejmowanych, zarówno w tamtym okresie jak i obecnie. A może sprawą należałoby zainteresować Najwyższą Izbę Kontroli, wszak chodzi o publiczne pieniądze? Tymczasem obywatel musi korzystać z kulawej bazy. A dziedzictwo, no cóż, może resortowi kultury na nim nie zależy?

Jak zrealizowano Dyrektywę UE udostępnieniając dane przestrzenne o obszarach chronionych w innych krajach możemy zobaczyć poniżej na przykładzie Danii, Norwegii i Czech. Wyznaczenie obszarów chronionych, czyli określenie przedmiotu ochrony jest absolutną podstawą dla ustalenia norm prawnych i wynikających z nich „zakazów i nakazów” obowiązujących na danym obszarze.

Mapy zabytków w kontekście oznaczeń obszarów stanowisk archeologicznych i obszarów chronionych na przykładzie Norwegii, Danii i Czech.

Norwegia

https://www.kulturminnesok.no

W Norwegii stanowiska archeologiczne opisane są na mapach zabytków nie jako same punkty geograficzne ale ich położenie określone jest wielkością i kształtem- są to dane przestrzenne o których mówi Dyrektywa UE i Ustawa o infrastrukturze informacji przestrzennej. W Norwegii wyznaczono również strefy ochrony konserwatorskiej. Strefa ochrony od stanowiska wynosi 5 metrów. Poszukiwacze w Norwegii ze względów swoje prawne bezpieczeństwa, jak i bezpieczeństwo samych zabytków archeologicznych przyjmują 10 metrów, wynika to po prostu z kodeksu eksploracji a nie bezpośrednio z przepisów. Kary za złamanie zakazów są dotkliwe.

Dania

https://www.kulturarv.dk/fundogfortidsminder/Kort/

W Danii stanowiska archeologiczne również zostały opisane nie tylko jako punkt na mapie ale jako określony kształt i wielkość. Strefa ochronna to 2 metry od zabytku.

Czechy

Na mapie oznaczono różne kategorie stanowisk ale każdy oznaczony jest przestrzennie a nie jedynie jako punkt na mapie, nawet jeśli nie jest to obszar o dokładnej lokalizacji, czy potwierdzonej weryfikacji.

https://www.arcgis.com/apps/mapviewer/index.html?layers=4e5f269e38004377bdc5fa8a6cbec58d

Polska

Na polskich mapach zabytków https://zabytek.pl/pl i https://mapy.zabytek.gov.pl/nid/ stanowiska archeologiczne to tylko punkty na mapie, nie określono ich wielkości i kształtu.

Portal https://zabytek.pl/pl zawiera również skany dokumentów-kart poszczególnych zabytków, z których samodzielnie musimy sobie wnioskować o wielkości i zasięgach danych zabytków.

Tymczasem przypominamy jak najlepiej korzystać z dostępnych map zabytków- tutoriale 1

https://poszukiwacz-weekendowy.pl/stanowiska-arch-zabytki/

opracowali: Grzegorz Mejsner, Joanna Kaferska-Kowalczyk, Paweł Kozłowski